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关于对全县新型农村社区建设情况的调研报告
发布时间:2013-1-7 8:33:25

                                                   罗山县委统战部
                                                 (2012年12月22日)

    为深入了解我县新型农村社区建设情况,总结经验,查找问题,进一步明确思路,把握重点,强化措施,加快推进新型农村社区建设。12月中旬,县委统战部组成2个调研组,分别由副部长带队,邀请部分政协委员、工商联常委、侨联委员参加,先后深入全县6个乡镇、5个县直部门,采取实地察看、走访农户、听取汇报、座谈交流等方式,深入开展新型农村社区建设专题调研活动。
    调研组认为:新型农村社区是指在农村区域按照新型农村社区布局规划所建设的、居住方式与农村产业发展相协调,具备完善基础设施和社会化公共服务设施的现代化新型农民聚居点。新型农村社区既不同于传统的行政村,又有别于城市社区,它是统筹城乡发展的结合点,是推进城乡一体化的切入点,是促进农村发展的增长点,有利于推动各种生产要素和产业链条向农村延伸,基础设施和公共服务向农村覆盖,现代文明和科学技术向农村传播,真正形成城乡一体发展的新格局。近年来,按照省、市的安排部署和要求,我县从改善群众基本生产生活条件入手,科学规划,示范带动,加大投入,统筹推进,新型农村社区建设取得明显成效。
    一、发展现状
    目前,全县开工建设新型农村社区59个,建成住房4322套,入住3080户12150人;规划面积100亩以上23个、50亩以上35个;从运作模式看,政企联建1个、群众自建26个、政府建设2个、招标商建30个,异地新建45个、旧村改造14个,整合行政村81个;人口规模在5000人以上1个,3000—5000人8个,1000—3000人22个,500—1000人17个,500人以下11个;总投资2亿元以上6个,1亿—2亿元5个,5千万—1亿元9个;社区内新修道路285公里,新建社区服务中心24个,社区超市61个,公厕33所,新建文化广场、休闲健身广场62个。
特别是3个市级新型农村示范社区坚持高起点规划,高水平运作,高标准建设,充分发挥了示范引领作用。尤店乡兴和社区属于城郊拆旧建新型,毗邻县城和谷泉农产品物流中心,入住居民可实现多元就业。规划总面积530亩,建筑面积22万平方米,预算投资3.6亿元,建成后可容纳1500户、8000余人居住。目前,一期工程建成395套,基础设施基本完善,公共服务设施正在建设,社区已初具规模,二、三期计划年底竣工。莽张镇石头社区属于中心村拆旧建新型,实行市场化运作,规划总面积300亩,建筑面积16万平方米,建成后可容纳1000户、5000人居住,已建成住房420套,硬化小区主干道1万余平方米,计划年底竣工。灵山镇灵秀社区属于搬迁建新型,依托灵山滨湖生态园林项目,居民入住后既可成为园林产业工人,又有土地流转租金、国家涉农补贴等多项收入作保障。该区规划总面积260亩,建筑面积10万平方米,建成后可容纳636户3000余人居住。目前,已完成征地和规划评审工作,计划近期开工建设,年底前建成主体框架。
从调研情况看,我县已建、在建和待建的新型农村社区,选址布局主要坐落或毗邻乡镇政府驻地、公路主干道两侧、村镇集贸市场、中心村,以开发商投资建设为主,临街、沿路和正对集贸市场的,以第一层作为门面的两层联拼为主,其余是两层独院多拼别墅式,销售价格为1200--2800元/平方米,单套房屋售价18--30万元左右,农民群众既有需求,也有能力购买。
    二、存在问题
    (一)认识不到位,观念转变难。从调研情况看,许多群众对什么是新型农村社区、为什么要建新型农村社区、怎样建设新型农村社区等缺乏基本的认识和了解,加上根深蒂固的小农意识、传统观念和落后的农业生产生活条件制约,导致他们等、靠、要思想严重,缺乏主体意识,支持参与新型农村社区建设的积极性不高。同时,由于一些配套政策不健全,建设资金匮乏,工作难度较大,造成部分乡村干部有畏难情绪。
    (二)要素制约多,工作协调难。建设资金匮乏。据测算,按照省市关于新型农村社区建设的标准,建成一个可容纳居住5000人左右的中型农村社区,其基础设施及相关配套公共服务设施建设大概需要投入资金800万,人均1600元。加之,没有土地质押贷款等投融资渠道,造成我县大部分新型农村社区建设资金问题突出。如灵山镇反映,灵秀社区选址在山区,基础条件很差,需要修路、建自来水厂、购垃圾处理设备等,亟需大量资金,乡镇无力承担。建设用地不足。在国家越来越严格的土地政策面前,“增减挂钩”政策是解决新型社区建设用地的有效途径之一。但是,“增减挂钩”项目审批时间长、指标少,在时间上和数量上都无法满足新型农村建设实际需求;同时,由于没有相应的配套政策作支撑,新楼房盖起来了,旧房拆不了,土地腾不出来,无法复耕,致使“增减挂钩”政策难以适时充分发挥作用。协调难度加大。在农村土地承包政策30年不变的背景下,从群众手中置换和调整用地难度相当大,部分乡镇图省事不走正常报批程序,从群众手中直接取得土地,然后开工建设,这既不符合法律法规要求、补办和完善报批手续复杂,也给农村经济社会和谐稳定发展埋下了许多隐患。
    (三)规划标准低,政策配套难。从我县已建和在建新型农村社区看,以开发商投资建设为主,规划滞后现象突出。许多新型农村社区建设规划和空间发展规划标准不高、前瞻性不足,开发商未报经有关部门论证评审,更没有依法依规办理项目建设的有关用地、招投标、施工许可等相关手续,仅是向辖区乡镇政府及其村建中心缴纳一定数额的押金(或管理费),就开工建设,规划不科学、论证不充分、布局不合理、详规不细致,建成后很容易出现工程质量、安全生产事故以及产权证办理难等问题。此外,开发商追求利益最大化,没有严格按照“五化、五改、十通十有”的标准和要求对小区内路面、路灯、排污管道、绿地、公厕、垃圾中转站、供水等公益类设施进行配套和完善,大多仅对路面进行硬化,基础设施滞后、公共服务设施缺失等问题突出。加之,有关新型农村社区建设的具体标准及实施办法、农村集体土地地价、拆旧房及土地复垦补偿标准、用地指标转换等方面的政策规定还没出台,农民户籍、房屋确权、养老、就业等涉及群众切身利益和生产要素合理流动的改革政策还不配套,造成办理新型农村社区的相关审批手续前置条件多、审批环节多、运行周期长、规费收取多,这也在一定程度上影响了基层干部群众参与新型农村社区建设的积极性和主动性。
   (四)产业支撑弱,房屋空置高。我县经济基础薄弱,农村经济不发达,青壮年农民大多外出务工,农村产业支撑不强。受传统观念影响,广大农户形成了相对封闭的生活习惯,特别是居住分散的南部山区、丘陵地带的农民,习惯于独门独院式的居住生活方式,感觉入住社区成本高、生产生活不方便。特别是,社区选址地理位置、交通条件、土地开发价值、市场运作模式等,都造成建设成本相对较高,农民承受压力较大。这些综合因素导致农民群众建房购房积极性不高、需求不足,如东铺镇吴老湾社区、莽张镇石头社区等,房屋销售不到30%。
    (五)执法不到位,建设秩序乱。按照有关法律规定,乡镇土地、村建部门对辖区内的建设行为没有执法管理权,若出现乱占耕地违规违法建设现象,乡镇村建中心只能进行现场劝阻和下达停工通知书,处罚决定书则由乡镇报请县国土、建设等部门进行下达。事实上,县国土及建设部门执法人员相对较少,全县需要建房农户点多面广,查处治理违法建设力度不够,从而形成了建房农户只需向乡镇土地所及村建中心缴纳一定数额的管理费和押金,就可以在规划红线外建房,建房秩序混乱。
    三、对策建议
    (一)提高思想认识,加强组织领导。新型农村社区建设是一项系统工程,离不开强有力的组织领导和广大群众的参与支持。我省豫北地区的一些成功实践启示我们:首先,要切实加强组织领导,明确责任目标,积极稳妥推进;其次,要建立健全制度体系,县乡领导联系一个社区、县直局委对口帮建一个社区,并定期召开联席会议,及时研究解决问题,形成“县委正确领导、政府统筹推进、部门密切配合、乡村积极运作、农民参与联动”的工作机制;第三,要加大宣传力度,对群众进行正确引导,真正从内心深处认识、认同、接受新型农村社区,努力形成群众踊跃参与、社会广泛支持的氛围。
    (二)科学规划引领,梯次稳步推进。科学规划是有序推进新型农村社区建设的基础。要突出规划的引领作用,本着理念超前、布局科学、设计新颖的原则,高起点规划、高品质设计、高标准建设,着力把新型农村社区打造成功能合理、配套完善、环境优美的社区。要按照《河南省新型农村社区规划建设导则》要求,认真调查摸底,因地制宜地制定出全县新型农村社区布局规划和近期及中长期建设规划。要注重规划的长期性、连续性、前瞻性、灵活性和整体性,突出城乡规划统筹,加快城镇基础设施网络和服务功能向农村的延伸。要严格执行“社区建设规划许可证”制度,坚决落实“两个不在、一个禁止”制度(不在没有规划的地方建房子、不在没有基础设施的地方建房子,禁止沿路乱建房子)。要与各类专项规划相一致,实现土地利用、空间布局、生态环境功能区等规划间的无缝对接。要突出资源优势,把新型农村社区建设与旅游产业发展相结合,围绕旅游做文章,融入历史、人文、习俗、生态等元素,充分展示地方特色,实现社区建筑景观化、产业发展旅游化、农业生产特色化,打造具有特色的新型农村社区。结合我县实际,当前要重点抓好尤店乡兴和社区、莽张镇石头社区、灵山镇灵秀社区3个市级示范社区,加快基础设施建设,完善社区功能配套,积极引导群众入住,真正发挥好示范带动作用。同时,要组织力量对各乡镇已建成和在建的新型农村社区进行一次全面评估,从中各选取1个基础条件较好的社区,作为县级示范点进行提升完善,形成面上的示范效应。
    (三)完善配套服务,提升要素保障。建设新型农村社区,既要有完善的配套政策,还要有充足的资金投入。为此,一要简化新型农村社区申报审批程序,并尽可能减免相关收费项目,降低居民购房或建房成本;二要制定出台农村拆旧宅补助评估办法和标准;三要及时跟进土地流转、农地征收、房屋确权、户籍、养老等配套改革政策;四要积极争取省、市专项资金,县级财政合理匹配年度专项资金,用于社区基础设施和公共服务设施建设;五要用足用活有关政策,整合各类涉农资金,放大财政资金使用效益,充分发挥财政资金在推动社区建设上的杠杆作用;六要积极协调金融部门开展农村住房贷款及抵押业务,让更多农户享受便利,并可采取政府补助、贴息、奖励、购买服务等方法,鼓励社会力量参与社区建设,为社区建设提供有力的资金支持和要素保障。
    (四)畅通用地来源,提供土地支撑。建设新型农村社区需要有土地作保障。要加快土地整理力度,设立拆迁复垦、安置基金,对旧宅拆迁、复垦给予补偿,以利益驱动提高拆旧复垦效率。要大力实施空心村整治,通过市场运作将原有分散的集体建设用地整理复耕为农用地,依托城乡建设用地增减挂钩程序储备建设用地资源,统一集中安排使用。要积极争取上级土地治理项目,通过“占补平衡”指标对新增耕地进行相应补助。目前,县国土局已完成我县2020年以前的城乡建设用地规划。据此建议,对于已建、在建且没有办理合法用地手续的社区,各乡镇应积极主动与县国土局对接沟通,县土地部门可打破乡镇之间的界限,调整全县乡镇建设用地占补平衡指标,办理好土地使用手续;对于计划预期建设的社区,县土地部门应在用地指标上优先倾斜,按照全县社区建设近、中、远期规划,分清轻重缓急,排好队次,多快好省地向上级土地主管行政部门报批。
    (五)强化产业支撑,增加农民收入。农户入住社区后,生产生活成本相应提高,要让他们进得来、留得住、过得好,就应千方百计增加农民收入,保证他们入住后有可靠的收入来源。一要立足乡村的资源、区位、人文等优势,发展与之相匹配的产业体系,宜农则农,宜工则工,宜商则商,宜游则游;二要多措并举壮大农民专业合作组织,大力发展集约种植、养殖业,提高农业规模化、组织化、专业化程度,提升农业效益,实现多元增收;三要因地制宜做好全县乡村产业发展规划,着力培育壮大粮食、茶叶、蔬菜、花卉苗木、养殖、旅游等支柱产业,促进农民持续增收;四要依托社区区位优势,发展二、三产业,让入住居民离土不离乡、就业不离家、就地市民化;五要整合涉农部门资源,有计划对社区居民进行专业技能和实用技术培训,提高农民综合素质和市场就业竞争力。
    (六)规范建设秩序,创新体制机制。县国土、住建等相关部门要切实加强执法力度,积极支持乡镇依法查处违法违规占地建房行为。对那些没有报批、乱占基本农田和耕地的建房户,要按照有关法律法规给予严厉打击;对需要建房和计划建房的农户引导其到规划区内,按照规划要求进行建设;对由投资商开发建设以及政府主导或企业帮带的社区,在制定社区扶持优惠政策、土地置换、规划及房屋设计、招投标、公共基础设施建设等方面,各乡镇要切实负起责任,主动邀请县直有关部门加强规划、质量、安全监管和技术服务,提升社区建设水平。对已建好和即将建好的社区,要认真抓好党组织、管委会、综合服务中心等各类组织建设,科学定位好社区管理工作职责,做好社区干部的选拔、配备和使用,实现各组织间的互补互联互动,确保社区有人管事、有人理事、有人办事。要参照城市社区管理办法制定《罗山县新型农村社区物业管理试行办法》,对社区内公共基础设施和公共服务设施的管护、垃圾处理等日常性服务做出明确规定,实行像城市社区一样的物业化管理。同时,要学习借鉴新乡、邓州、孟州等地的成功经验,积极探索建立符合我县实际的社区民意表达、民主决策、监督评价、事务公开、表彰激励等管理运行机制,讨论制定社区居民公约、文明守则,培育农民的现代文明意识,逐步形成一套简便易行、运行畅通、行之有效的社区管理体制。